Peranan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Dalam Pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten Kotawaringin Barat Provinsi Kalimantan Tengah

BAB I

PENDAHULUAN

1.1            Latar Belakang Laporan Akhir

Negara Indonesia menganut sistem pemerintahan presidensial. Memasuki masa reformasi, Indonesia melakukan empat kali amandemen Undang-Undang Dasar 1945 sebagai reaksi atas kegagalan tatanan kehidupan kenegaraan di era orde baru.

Berdasarkan UUD 1945 amandemen pasal 1 ayat (2) yang berbunyi “Kedaulatan berada di tangan rakyat, dan dilaksanakan menurut Undang-Undang Dasar”, maka pemerintah selaku penyelenggara pemerintahan berkewajiban memfasilitasi rakyat dalam mencapai hal tersebut atau yang lebih dikenal dengan istilah demokrasi.

Demokrasi memberikan pengaruh yang besar terhadap penyelenggaraan pemerintahan di Indonesia. Demokrasi memberikan hak yang sama kepada tiap-tiap warga negara dalam pengambilan suatu keputusan yang berguna bagi kehidupannya. Demokrasi juga memberikan kewenangan kepada warga negara untuk berpartisipasi dalam politik baik secara langsung maupun melalui lembaga perwakilan. Dalam melaksanakan demokrasi, Negara Indonesia menganut  konsep yang dikemukakan oleh Montesquiue, yaitu pembagian kekuasaan negara yang dikenal dengan istilah trias politica. Dimana dalam teorinya ini, Montesquiue berpendapat bahwa demokrasi memerlukan pembagian kekuasaan meliputi eksekutif, legislatif dan yudikatif.

Kekuasaan legislatif merupakan kekuasaan membentuk undang-undang. Dalam prakteknya, Indonesia membentuk Dewan Perwakilan Rakyat (DPR), sebuah lembaga perwakilan rakyat sebagai cerminan kedaulatan rakyat karena lembaga inilah yang berkuasa membentuk peraturan bersama. Mengingat pentingnya tugas DPR dalam memajukan kepentingan rakyat menjadi salah satu faktor dalam mencapai kesejahteraan masyarakat. Selain itu, menurut konsep otonomi daerah diperlukan adanya lembaga perwakilan di daerah sebagai penampung aspirasi masyarakat daerah guna mewujudkan pembangunan yang merata di Indonesia, maka dibentuklah Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD). Keberadaan lembaga perwakilan tersebut dimaksudkan agar masyarakat khususnya di daerah, ikut berperan dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah melalui wakil-wakilnya yang ada di DPRD.

Undang-Undang Nomor 32 Tahun 2004 tentang Pemerintahan Daerah sebagaimana telah diubah menjadi Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 tentang Pemerintahan Daerah sebagai penguatan peran lembaga perwakilan daerah dalam penyelenggaraan pemerintahan daerah diharapkan mampu mendorong peran aktif masyarakat dalam mengelola daerahnya sendiri. Konsep otonomi daerah yang dilaksanakan dalam rangka memenuhi berbagai kebutuhan masyarakat memiliki tujuan untuk menghasilkan kehidupan masyarakat yang lebih baik. Oleh karena itu, pentingnya peran lembaga perwakilan daerah dalam hal ini DPRD sebagai wahana bagi masyarakat untuk melaksanakan demokrasi agar kebijakan yang dibentuk sesuai dengan aspirasi masyarakat.

Menurut Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014, kedudukan DPRD adalah sebagai wakil rakyat dan unsur penyelenggara pemerintahan daerah. Sebagai unsur penyelenggara pemerintahan daerah, DPRD mempunyai tugas membentuk peraturan daerah bersama Kepala Daerah. Dalam hal ini, DPRD membentuk peraturan daerah sebagai perwujudan dari fungsi mengatur, sementara eksekutif lebih kepada pelaksanaan kebijakan yang ditetapkan bersama antara Kepala Daerah dan DPRD tersebut sebagai perwujudan dari fungsi mengurus. Namun pada prakteknya, wewenang mengajukan peraturan daerah lebih sering dilakukan oleh eksekutif. Hal tersebut seringkali menimbulkan konflik kepentingan yang mempersulit kedudukan DPRD. Maka diharapkan terciptanya suatu keseimbangan antara eksekutif dan legislatif agar tiap-tiap unsur penyelenggara pemerintahan daerah melaksanakan fungsinya masing-masing dengan baik, khususnya fungsi DPRD dalam menampung aspirasi masyarakat.

Fungsi DPRD sebagaimana diatur dalam Undang-Undang Nomor 23 Tahun 2014 Pasal 149 ayat (1) antara lain: (a) pembentukan Perda, (b) anggaran, dan (c) pengawasan. Fungsi membentuk peraturan daerah merupakan fungsi utama dan asli dari DPRD sebagai lembaga legislatif di daerah. Kualitas peraturan daerah yang dihasilkan oleh DPRD menjadi ukuran kemampuan DPRD dalam menjalankan fungsinya dan menjamin eksistensinya.

Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011 tentang Pembentukan Peraturan Perundang-Undangan menjelaskan yang dimaksud dengan “peraturan daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk oleh Dewan Perwakilan Rakyat Daerah bersama dengan persetujuan bersama Kepala Daerah”. Keberadaan peraturan daerah sebagai sarana yuridis yang melaksanakan kebijakan otonomi dan tugas-tugas pembantuan. Disamping itu, peraturan daerah juga merupakan refleksi dari aspirasi dan kepentingan masyarakat sebagai wujud dari fungsi legislasi DPRD. Pembentukan peraturan daerah mempunyai kedudukan serta fungsi yang berbeda sejalan dengan sistem ketatanegaraan yang berubah dan termuat dalam Undang-Undang Dasar 1945 dan Undang-Undang Pemerintahan Daerah. Pembentukan peraturan daerah sendiri diharapkan dapat menyalurkan aspirasi, tuntutan serta harapan dari masyarakat yang plural untuk mewujudkan tata pemerintahan yang baik (good governance) demi tercapainya kesejahteraan masyarakat.

Dalam membentuk suatu peraturan daerah diperlukan adanya perencanaan yang jelas untuk apa suatu peraturan daerah tersebut dibuat dan apa dampaknya bagi masyarakat. Selain itu, peraturan daerah yang akan dibuat juga harus sesuai dengan aturan yang mengaturnya dan tidak bertentangan dengan aturan yang berada diatasnya serta sesuai dengan hierarki perundang-undangan sebagaimana telah diatur dalam Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011.

Perencanaan penyusunan peraturan daerah dilakukan dalam Program Legislasi Daerah (Prolegda). Peraturan Menteri Dalam Negeri Nomor 16 Tahun 2006 tentang Prosedur Penyusunan Produk Hukum Daerah Pasal 1 menerangkan bahwa “Prolegda adalah instrumen perencanaan program pembentukan peraturan daerah yang disusun secara terencana, terpadu dan sistematis”. Adapun salah satu tujuan dari penyusunan Prolegda adalah untuk menjaga agar produk peraturan daerah tetap berada dalam kesatuan sistem hukum nasional. Lebih jauh Sadu dan Yonatan (2009:66) menyatakan bahwa:

Sejalan dengan proses penyusunan Program Legislasi Nasional (Prolegnas) maka dalam menyusun program legislasi daerah memperhatikan instansi-instansi yang telah mempunyai dan mempengaruhi program legislasi daerah secara keseluruhan. Substansi instansi yang dimaksud adalah Biro/Bagian Hukum dari pihak pemerintah daerah, Panitia legislasi dari DPRD dan kekuatan-kekuatan lain yang dapat mempengaruhi program legislasi daerah.

Hal diatas sejalan dengan Undang-Undang Nomor 27 Tahun 2009 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD sebagaimana telah diubah menjadi Undang-Undang Nomor 17 Tahun 2014 tentang MPR, DPR, DPD dan DPRD, dimana peranan DPRD dalam penyusunan Prolegda dilaksanakan dengan menggunakan alat kelengkapannya yaitu Badan Legislasi Daerah (Balegda) sebagai pihak yang mengkoordinir penyusunan Prolegda antara DPRD dan pemerintah daerah. Proses fungsi legislasi yang dijalankan oleh DPRD berdasarkan Undang-Undang Nomor 12 Tahun 2011, meliputi: (1) Penyusunan Prolegda, (2) Penyusunan Raperda, (3) Pengajuan Raperda, (4) Sosialisasi Raperda, (5) Pembahasan Raperda, (6) Pengesahan dan Penetapan, (7) Pengundangan Perda, dan (8) Sosialisasi Perda.

Fungsi legislasi pada hakekatnya merupakan kekuasaan DPRD sebagai lembaga perwakilan daerah, tetapi fungsi legislatif tidak sepenuhnya berada di tangan DPRD seperti fungsi DPR. Kewenangan untuk menetapkan peraturan daerah, baik daerah provinsi maupun kabupaten/kota tetap berada di tangan Gubernur dan Bupati/Walikota dengan persetujuan bersama DPRD. Sehingga dapat dikatakan bahwa DPRD lebih berfungsi sebagai lembaga pengontrol terhadap kekuasaan pemerintah daerah daripada sebagai lembaga legislatif.

DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasinya dituntut untuk dapat menghasilkan produk hukum yang berorientasi kepada kesejahteraan masyarakat. Namun dalam pelaksaaannya, peraturan daerah sebagai produk hukum yang dihasilkan oleh DPRD terkesan lebih berorientasi pada kepentingan-kepentingan dan partai politik sebagai kendaraan politiknya. Seperti yang terjadi pada DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat, Ketua DPD II HTI Kotawaringin Barat (hizbut-tahrir.or.id:2012) menyatakan bahwa kinerja dewan dalam proses legislasi dan anggaran lebih kepada kepentingan segelintir kelompok saja. Kebuntuan politik yang terjadi antara Pemerintah Daerah dan DPRD Kotawaringin Barat disebabkan oleh anggota yang dipilih secara demokratis belum mampu mencerminkan suara rakyat.

Peraturan Pemerintah Nomor 16 Tahun 2010 tentang Penyusunan Peraturan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah tentang Tata Tertib Dewan Perwakilan Rakyat Daerah menjelaskan bahwa usulan rancangan peraturan daerah dapat berasal dari DPRD atau Kepala Daerah. Pelaksanaan pembentukan peraturan daerah oleh DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat Provinsi Kalimantan Tengah belum dilaksanakan secara optimal. Hal tersebut terlihat dari kurang maksimalnya inisiatif anggota DPRD dalam mengajukan suatu rancangan peraturan daerah.

Jumlah peraturan daerah sah yang dibentuk berdasarkan usulan dari anggota DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam rentang tahun 2012 – 2014 hanya ada 1 yaitu Peraturan Daerah Kotawaringin Barat Nomor 1 Tahun 2012 tentang Tanggung Jawab Sosial Perusahaan berbanding dengan 48 peraturan daerah yang dibentuk melalui usulan dari kepala daerah (Pemerintah Daerah Kotawaringin Barat:2014). Berdasarkan data diatas, dapat dikatakan bahwa peranan Kepala Daerah dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat lebih dominan dibandingkan dengan DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat. Diharapkan adanya perbaikan kinerja dari DPRD dalam melaksanakan fungsi legislasinya, selain itu diperlukan adanya hubungan kerjasama yang baik antara Pemerintah Daerah dan DPRD untuk membentuk peraturan daerah yang mampu menampung aspirasi-aspirasi masyarakat dengan baik sehingga tercapainya kesejahteraan masyarakat.

Berdasarkan paparan latar belakang di atas, penulis tertarik untuk melakukan penelitian dengan judul: “Peranan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah Dalam Pembentukan Peraturan Daerah Kabupaten Kotawaringin Barat Provinsi Kalimantan Tengah”.

1.2            Permasalahan

1.2.1        Identifikasi Masalah (di Lokasi Magang)

Melihat dari uraian di atas, masalah-masalah penelitian yang dapat diidentifikasi sebagai berikut:

1)     Produk hukum yang dihasilkan oleh DPRD Kotawaringin Barat belum mampu mewakili kepentingan masyarakat

2)     Pembentukan peraturan daerah oleh DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat Provinsi Kalimantan Tengah belum dilaksanakan secara optimal

3)     Kurangnya inisiatif anggota DPRD Kotawaringin Barat untuk mengajukan rancangan peraturan daerah

1.2.2        Pembatasan Masalah

Berdasarkan identifikasi masalah diatas, penulis merasa perlu untuk membatasi masalah. Hal tersebut dilakukan agar dalam pengamatan pada saat magang tidak terjadi kesimpangsiuran dalam mengkaji permasalahan. Adapun pembatasan masalah yang menjadi fokus dalam penelitian ini adalah untuk mengetahui bagaimana peranan DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam pembentukan peraturan daerah, faktor penghambat, serta upaya yang dilakukan DPRD untuk mengatasi hambatan dalam pembentukan peraturan daerah tersebut.

1.2.3        Rumusan Masalah

Berdasarkan latar belakang dan pembatasan masalah yang telah diuraikan di atas, penulis merumuskan masalah sebagai berikut:

1)     Bagaimana peranan DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat?

2)     Faktor apa saja yang mempengaruhi DPRD dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat?

3)     Upaya apa saja yang dilakukan oleh DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat untuk mengoptimalkan peranannya dalam pembentukan peraturan daerah?

1.3            Maksud dan Tujuan

1.3.1        Maksud

Maksud dari kegiatan magang ini adalah untuk mengetahui bagaimana peranan Dewan Perwakilan Rakyat Daerah dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat.

                       

1.3.2        Tujuan

Magang ini memiliki tujuan sebagai berikut :

1)     Untuk mengetahui bagaimana peranan DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat;

2)     Untuk mengetahui faktor apa saja yang menghambat DPRD dalam pembentukan peraturan daerah di Kabupaten Kotawaringin Barat;

3)     Untuk mengetahui upaya apa saja yang dilakukan oleh DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat untuk mengatasi hambatan dalam pembentukan peraturan daerah.

1.1             

1.2             

1.3             

1.4            Kegunaan Magang

1.4.1        Kegunaan Praktis (untuk Lokasi Magang)

Hasil dari penelitian ini diharapkan dapat menjadi bahan masukan kepada DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam upaya mengoptimalkan peranannya dalam pembentukan peraturan daerah dan membantu memberikan masukan kepada DPRD Kabupaten Kotawaringin Barat dalam menghadapi kendala yang dihadapi dalam pembentukan peraturan daerah.

1.4.2        Kegunaan Praktis (untuk Lembaga)

Hasil penelitian ini diharapkan mampu menambah pengetahuan maupun keilmuan bagi Institut Pemerintahan Dalam Negeri serta sebagai salah satu syarat guna memenuhi pendidikan Diploma IV di Institut Pemerintahan Dalam Negeri.

1.5            Definisi Konsep Obyek yang Diamati dan Dikaji

1.5.1        Peranan

Menurut Kamus Besar Bahasa Indonesia, peranan merupakan tindakan yang dilakukan oleh seseorang dalam suatu peristiwa. Sementara itu, Peranan (role) menurut Soekanto (2012:212)

Peranan merupakan proses dinamis kedudukan (status). Apabila seseorang melaksanakan hak dan kewajiban sesuai dengan kedudukannya, dia menjalankan suatu peranan. Perbedaan antara kedudukan dengan peranan adalah untuk kepentingan ilmu pengetahuan. Keduanya tidak dapat dipisah-pisahkan karena yang satu tergantung pada yang lain dan sebaliknya. Tak ada peranan tanpa kedudukan atau kedudukan tanpa peranan.

Lebih lanjut Levinson dalam Soekanto (2012:213) mengatakan peranan mencakup tiga hal, antara lain:

a.  Peranan meliputi norma-norma yang dihubungkan dengan posisi atau tempat seseorang dalam masyarakat. Peranan dalam arti ini merupakan rangkaian peraturan-peraturan yang membimbing seseorang dalam kehidupan kemasyarakatan.

b.  Peranan merupakan suatu konsep tentang apa yang dapat dilakukan oleh individu dalam masyarakat sebagai organisasi.

c.   Peranan juga dapat diartikan sebagai perilaku individu yang penting bagi struktur sosial masyarakat.

Peranan sosial menurut Abdulsyani (2012:94) adalah “suatu perbuatan seseorang dengan cara tertentu dalam usaha menjalankan hak dan kewajibannya sesuai dengan status yang dimilikinya.

Berdasarkan definisi para ahli diatas, dapat disimpulkan bahwa peranan ialah pola perilaku seseorang berdasarkan status sosial seseorang tersebut di masyarakat. Pada kegiatan magang ini penulis hanya akan membahas sebatas peranan DPRD dalam pembentukan peraturan daerah.

1.5.2        Dewan Perwakilan Rakyat Daerah

Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) menurut Hidayat (2009:67) merupakan lembaga perwakilan rakyat daerah dan berkedudukan sebagai unsur penyelenggaraan pemerintah daerah dan terdiri atas anggota partai politik peserta pemilihan umum dan dipilih melalui pemilihan umum.

Menurut Djamali (2012:142), Dewan Perwakilan Rakyat Daerah (DPRD) sebagai unsur penyelenggaraan pemerintahan daerah mempunyai fungsi legislatif, anggaran dan pengawasan. DPRD memiliki tugas dan wewenang serta hak dan kewajiban di daerah wilayahnya masing-masing.

Salah satu kewenangan dari DPRD ialah membentuk peraturan daerah dalam rangka melaksanakan fungsi legislasinya, yang dibahas bersama kepala daerah untuk mendapatkan persetujuan bersama.

1.5.3        Peraturan Daerah

Modeong (2005:75) mengatakan bahwa peraturan daerah adalah peraturan perundang-undangan yang dibentuk atas persetujuan DPRD dan Pemerintah Daerah atau dibentuk oleh salah satu unsur Pemerintahan Daerah yang berwenang membuat peraturan perundang-undangan tingkat daerah.

Materi muatan dalam peraturan daerah merupakan seluruh materi muatan dalam rangka penyelenggaraan otonomi daerah dan tugas pembantuan, menampung kondisi khusus daerah serta penjabaran lebih lanjut mengenai peraturan perundangan-undangan yang lebih tinggi.

Berdasarkan penjelasan diatas, peraturan daerah merupakan instrumen aturan yang secara sah diberikan kepada pemerintah daerah dalam menyelenggarakan pemerintahan di daerahnya.