PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA MENURUT PARA AHLI

 

 

PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA MENURUT PARA AHLI

Secara umum pengertian paradigma adalah seperangkat kepercayaan atau keyakinan dasar yang menuntun seseorang dalam bertindak dalam kehidupan sehari-hari. Mustopaadidjaja (2001) secara sederhana mengartikan paradigma sebagai “teori dasar “ atau cara pandang fundamental, dilandasi nilai-nilai tertentu, berisikan teori  pokok, konsep, metodologi atau cara pendekatan yang dapat dipergunakan para teoritisasi dan praktisi dalam menanggapi suatu permasalahan baik dalam kaitan pengembangan ilmu maupun dalam upaya pemecahan permasalahan bagi kemajuan hidup dan kehidupan manusia.

Banyak sekali definisi tentang administrasi negara yang dikemukakan para pakar, baik dari lingkungan akademik, maupun dari kalangan praktisi. Sehubungan dengan hal tersebut, Henry menyarankan dalam Thoha (2008:18) :

Untuk memahami lebih jauh tentang administrasi negara, sebaiknya dipahami lewat paradigma. Lewat paradigma ini akan diketahui ciri-ciri dari administrasi negara. Paradigma dalam administrasi negara amat bemanfaat, karena dengan demikian seseorang akan mengetahui  tempat di mana bidang ini dipahami dalam tingkatannya yang sekarang ini.

 

A.       MENURUT HENRY FAYOL ADA 5 PARADIGMA ADMINISTRASI NEGARA

PARADIGMA I : DIKOTOMI POLITIK-ADMINISTRASI (1900-1926)

Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya Politics and Administration menyatakan dua fungsi pokok dari pemerintah yang berbeda:

1.              Fungsi politik yang melahirkan kebijaksanaan atau keinginan negara,

2.              Fungsi Administrasi yang berhubungan dengan pelaksanaan kebijakan negara.

Penekanan pada Paradigma ini terletak pada Locusnya, menurut Goodnow Locusnya berpusat pada (government Bureucracy) birokrasi Pemerintahan. Sedangkan Focusnya yaitu metode atau kajian apa yang akan dibahas dalam Administrasi Publik kurang dibahas secara jelas (masalah pemerintahan, politik dan kebijakan).

Administrasi negara memperoleh legitimasi akademiknya lewat lahirnya Introduction To the study of Public Administration oleh Leonard D White yang menyatakan dengan tegas bahwa politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi, dan administrasi negara harus bersifat studi ilimiah yang bersifat bebas nilai. Paradigma ini muncul karena adanya ketidakpuasan terhadap trikotomi ala trias politika, dan kemudian menggantinya dengan dua fungsi yaitu politik dan administrasi. Politik sebagai penetapan kebijaksanaan, sedangkan administrasi sebagai pelaksanaan kebijakan.

Periode Paradigma I ini dipelopori oleh Frank J. Goodnow dan Leonard D. White. Menurut Goodnow, Politik harus berhubungan dengan kebijaksanaan atau berbagai masalah yang berhubungan dengan tujuan negara, sedangkan adminitrasi harus berkaitan dengan pelaksanaan kebijaksanaan tersebut.

Jadi yang menjadi dasar pembeda antara politik dan adminitrasi adalah pemisahan kekuasaan. Lembaga legislatif yang kemampuan interpretasinya dibantu oleh lembaga Yudikatif dalam mengekspresikan tujuan negara dan membuat kebijaksanaan, sedangkan lembaga eksekutif melaksanakan kebijaksanaan itu secara apolitis dan tidak memihak.

Menurut Goodnow, administrasi negara seharusnya memfokuskan diri pada birokrasi pemerintahan sedangkan lembaga legislatif dan yudikatif jelas mempunyai kuanta administrasi, fungsi dan tanggungjawab utamanya menetapkan pelaksanaan tujuan negara.

Dari buku yang diterbitkan oleh Leonard D. White mencerminkan kepercayaan masyarakat yang menjadi ciri dan karakter pokok  pada bidang administrasi negara, yaitu Politik tidak tercampur dengan Administrasi, manajemen dapat menjadi bidang studi tersendiri, administrasi  negara  dapat menjadi ilmu yang bebas nilai. Periode ini memiliki misi administrasi yaitu ekonomi dan efisiensi.

Hasil paradigma I memperkuat pemikiran dikotomi politik/administrasi  yang berbeda, dengan menghubungkannya dengan dikotomi nilai/fakta yang berhubungan. Sehingga segala sesuatu yang diteliti dengan cermat oleh para ahli administrasi negara dalam lembaga eksekutif akan  memberi warna dan legitimasi keilmiahan dan kefaktualan administrasi negara, sedangkan studi pembuatan kebijakan publik menjadi kajian para ahli ilmu politik.

 

PARADIGMA II: PRINSIP-PRINSIP ADMINISTRASI NEGARA (1927-1937)

Di awali dengan terbitnya Principles of Public Adminisration karya W F Willoughby. Pada fase ini Administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi dari bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen, berbagai bidang inilah yang membawa dampak yang besar pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi. Prinsip-prinsip tersebut menjadi Focus kajian Administrasi Publik, sedangkan Locus dari paradigma ini kurang ditekankan karena esensi prinsip-prinsip tersebut, dimana dalam kenyataan bahwa bahwa prinsip itu bisa terjadi pada semua tatanan, lingkungan, misi atau kerangka institusi, ataupun kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup dimanapun asalkan Prinsip-prinsip tersebut dipatuhi.

Pada paradigma kedua ini pengaruh manajemen klasik sangat besar. Tokoh-tokohnya adalah :

1.    F.W Taylor yang menuangkan 4 prinsip dasar yaitu; perlu mengembangkan ilmu manajemen sejati untuk memperoleh kinerka terbaik; perlu dilakukukan proses seleksi pegawai ilmiah agar mereka bisa tanggung jawan dengan kerjanya; perlu ada pendidikan dan pengembangan pada pegawai secara ilmiah; perlu kerjasama yang intim antara pegawai dan atasan (prinsip management ilmiah Taylor)

 

2.    Kemudian disempurnakan oleh Fayol (POCCC) dan Gullick dan Urwick (Posdcorb)

 

Pelopor dari paradigma kedua ini adalah W.F. Willoghby yang menerbitkan buku berjudul “Principles of Public Administration”. Pada periode inilah administrasi mencapai puncak kejayaannya dimana para ahli administrasi negara diterima baik oleh kalangan industri maupun kalangan pemerintah selama tahun 1930-an dan awal tahun 1940-an yang disebabkan oleh kemampuan manajerialnya. Fokus dari bidang ini adalah keahlian dalam bentuk prinsip-prinsip administrasi semakin luas. Meskipun demikian lokus administrasi negara berlaku dimana saja, karena prinsip tetap prinsip dan administrasi tetap administrasi.

Prinsip-prinsip administrasi memang ada dan tetap berlaku, yaitu dengan batasan, prinsip-prinsip bekerja dalam suasana administrasi manapun, tanpa memandang budaya, fungsi lingkungan, misi ataupun kerangka institusional serta tanpa pengecualian.

Luther H. Gullick dan Lyndall Urwick mengajukan tujuh prinsip administrasi dalam anagram singkat yaitu POSDCORD yang memiliki kepanjangan dari Planning, Organizing, Staffing, Directing, Coordinating, Reporting, Budgeting.

Periode Tahun 1938 – 1947

Pada tahun 1938 untuk pertama kalinya aliran utama administrasi negara mendapat tantangan konseptual yang dimulai dengan terbtinya buku karangan Chester I. Barnard dan kemudian mempengaruhi Herbert A.Simon yang menulis kritiknya yang mengena terhadap ilmu administrasi negara.

Pada tahun 1940-an, ketidasepakatan terhadap administrasi negara ini dipacu dari arah yang saling menguatkan. Salah satu keberatan adalah politik dan administrasi tidak akan pernah dapat dipisahkan sedikitpun. Sementara yang lain berpendapat bahwa prinsip-prinsip administrasi secara logis tidak konsisten. Dalam buku yang ditulis oleh Fritz Morstein pada tahun 1946, mempertanyakan asumsi yang mempertentangkan politik dan administrasi. Dalam bukunya terdapat 14 artikel yang menunjukkan adanya kesadaran baru bahwa apa yang sering nampak sebagai administrasi yang bebas nilai, sebenarnya adalah nilai yang ada dalam politik.

PARADIGMA III ADMINISTRASI NEGARA SEBAGAI ILMU POLITIK (1950-1970) 

Menurut HERBERT SIMON (The Poverb Administration) à Prinsip Managemen ilmiah POSDCORB tidak menjelaskan makna “ Public” dari “public Administration “ menurut Simon bahwa POSDCORB tidak menjelaskan apa yang seharusnya dilakukan oleh administrator publik terutama dalam decision making. Kritik Simon ini kemudian menghidupkan kembali perdebatan Dikotomi administrasi dan Politik

Kemudian muncullah pendapat Morstein-Mark ( element Of Public Administration yang kemudian kembali mempertanyakan pemisahan politik san ekonomi sebagai suatu hal yang tidak realistik dan tidak mungkin

Kesimpulannya Secara singkat dapat dipahami bahwa fase Paradigma ini menerapkan suatu usaha untuk menetapkan kembali hubungan konseptual antara administrasi saat itu, karena hal itulah administrasi pulang kembali menemui induk ilmunya yaitu Ilmu Politik, akibatnya terjadilah perubahan dan pembaruan Locusnya yakni birokrasi pemerintahan akan tetapi konsekuensi dari usaha ini adalah keharusan untuk merumuskan bidang ini dalam hubungannya dengan focus keahliannya yang esensial. Terdapat perkembangan baru yang dicatat pada fase ini yaitu timbulnya studi perbandingan dan pembangunan administrasi sebagi bagian dari Administrasi negara.

Dengan adanya berbagai kritik konseptual, maka administrasi negara melompat ke belakang dengan merta ke dalam induk disiplin ilmu politik. Sebagai hasilnya adalah dengan diperbaharuinya kembali penentuan locus birokrasi pemerintah tetapi kehilangan focusnya. Pada tahun 1962 administrasi negara tidak lagi termasuk dalam sub bidang ilmu politik di dalam laporan Komite Ilmu Politik sebaga disiplin Asosiasi Ilmu Politik Amerika.

Pada tahun 1967 administrasi negara tidak muncul dalam pertemuan tahunan Asosiasi Ilmu Politik Amerika, pada tahun 1968 waldo menulis “banyak ilmuwan politik yang tidak memihak administrasi negara tidak tertarik, dan bahkan bermusuhan dengan ilmu politik mereka akan segera membebaskan diri dari masalah ini” dan menambahkan bahwa administrasi negara “tidak menyenangkan dan warga negara kelas dua”.

Setidaknya terdapat dua perkembangan yang terjadi selama periode ini yang cukup mencerminkan adanya perbedaan dalam masalah cara mengurangi ketegangan antara ilmuwan administrasi dan ilmuwan politik yaitu peningkatan penggunaan studi kasus sebagai instrumen epistemologi, dan perbandingan  dan pembangunan administrasi yang mana mengalami pasang surut sebagai sub bidang administrasi negara.

 

PARADIGMA IV: ADMINISTRASI NEGARA SEBAGAI ADMINISTRASI (1956-1970)

Istilah Administrative Science digunakan dalam paradigma IV ini untuk menunjukkan isi dan focus pembicaraan, sebagai suatu paradigma pada fase ini Ilmu Administrasi hanya menekankan pada focus tetapi tidak pada locusnya. Ia menawarkan teknik-teknik yang memerlukan keahlian dan spesialisasi, pengembangan paradigma ke-4 ini bukannya tanpa hambatan, banyak persoalan yang harus dijawab seperti misal adalah apakah jika fokus tunggal telah dipilih oleh administrasi negara yakni ilmu administrasi, apakah ia berhak bicara tentang public (negara) dalam administrasi tersebut dan banyak persoalan lainnya.

Oleh  karena status keanggotaannya kelas dua dalam departemen politik, maka beberapa ahli administrasi negara mulai mencari alternatif. Istilah ilmu administrasi disini digunakan sebagai penangkap semua frasa bagi kajian di dalam teori organisasi dan ilmu manajemen. Teori organisasi terutama menggambarkan berbagai pekerjaan para ahli psikologi sosial, administrasi niaga, sosiologi, serta hli administrasi negara untuk lebih memahami perilaku organisasi.sedangkan ilmu  manajemen terutama menekankan pada penggambaran pekerjaan para ahli riset statistik, analisa sistem, ilmu komputer, ekonomi, serta ahli administrasi negara untuk mengukur efektifitas program supaya lebih cermat dan meningkatkan efisiensi manajemen.

Pada tahun 1956 terbit sebuah jurnal penting oleh seorang ahli administrasi negara atas premis adanya pemisahan yang salah antara administrasi negara, niaga dan kelembagaan. Pada pertengahan tahun 1960-an, Keith M. Henderson menyatakan sanggahannya bahwa teori organisasi telah atau seharusnya menjadi pusat pembahasan administrasi negara. Pada awal tahun 1960-an pengembangan organisasi makin banyak mendapat perhatian sebagai bidang khusus ilmu administrasi. Sebagai suatu focus, pengembangan organisasi menawarkan alternatif ilmu politik yang menarik bagi banyak ahli administrasi negara. Pengembangan organsiasi sebagai sebuah bidang ilmu, berakar pada psikologi sosial dan nilai domokratisasi birokrasi baik negara maupun swasta dan swa-aktualisasi para anggota perorangan dari organisasi. Oleh karena nilai-nilai inilah, pengembangan organisasi dipandang generasi muda ahli administrasi negara sebagai tawaran bidang riset yang sangat cocok dalam kerangka ilmu administrasi.

PARADIGMA V: ADMINISTRASI NEGARA SEBAGAI ADMINISTRASI NEGARA (1970)       

Pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplin Administrasi Negara :

Ahli Administrasi Negara meminati pengembangan suatu ilmu Administrasi Negara yang murni satu kelompok yang lebih besar meminati persoalan-persolan mengenai kebijaksanaan publik.

Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus ranah-ranah ilmu kebijaksanaan (Policy Science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil kebijaksanan yang telah dibuat, aspek perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teori-teori organisasi, public policy dan tekhnik administrasi ataupun manajemen yang sudah maju, sedangkan locusnya ialah pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat (Public Affairs).

Dalam paradigma ini terdapat sedikit kemajuan dalam menggambarkan lokus dari bidang administrasi atau dalam menentukan apa relevansi kepentingan umum, urusan umum, dan penentuan kebijakan umum bagi para ahli administrasi negara. Bidang ini telah menemukan faktor-faktor sosial fundamental tertentu yang khas bagi negara-negara terkebelakang sebagi lokusnya. Para ahli administrasi negara bebas menentukan pilihannya atas segenap fenomena tersebut, namun ada ketentuan-ketentuan yang harus mereka patuhi dalam menumbuhkan minat multidisipliner, yang menuntut sintesa kapasitas intelektual dan mengarah pada tema-tema yang mencerminkan kehidupan perkotaan, hubungan administratif antara organisasi-organisasi negara dan swasta, dan mempertemukan sisi teknologi dan sisi masyarakat. Para ahli administrasi negara semakin banyak memberi perhatian pada bidang ilmu lain yang memang tak terpisahkan dari administrasi negara seperti ilmu politik, ekonomi politik, proses pembuatan kebijakan negara serta analisanya, dan pemerkiraan keluaran kebijakan.

 

B.  PARADIGMA-PARADIGMA ADM. NEGARA MENURUT GEORGE FREDERICKSON

1) Paradigma Model Birokrasi

Model birokrasi klasik mempunyai dua komponen yaitu struktur atau kerangka suatu organisasi dan cara-cara yang digunakan untuk mengatur orang-orang dan pekerjaan dalam kerangka organisasi. Dalam aspek manejerial dan micro, model birokrasi klasik bermula dengan manajemen ilmiah dari Frederick Winslow Taylor tentang pemahaman produktivitas lewat studi-studi gerak dan waktu, sehingga struktur dan manajemen mempunyai hubungan yang erat. Hirarki dan pengendalian manajerial masih tetap merupakan fakta-fakta eksistensial organisasi publik Amerika.

Masalah yang bersangkut paut dengan model birokrasi klasik adalah bahwa baik para praktisi maupun para sarjana telah mencoba membuat ilmu terapan yang ketat tentang kerangka organisasi atau tentang manajemen organisasi. Anggapan bahwa ada suatu cara terbaik untuk mengatur dan merancangkan suatu organisasi tertentu jelas keliru. Suatu organisasi harus seproduktif mungkin menyediakan kuantitas dan kualitas pelayanan yang menyamai kebutuhan-kebutuhan yang terungkap dari suatu persekutuan hidup begitu juga merupakan nilai dasar dalam administrasi negara. Masalahnya terletak pada cara yang dipandang bisa digunakan untuk mencapai efisiensi, ekonomi, dan produktivitas.

2) Paradigma Model Neobirokrasi

Model Neobirokrasi merupakan salah satu produk era behavioral dalam ilmu sosial. Nilai-nilai dalam model ini pada umumnya sama dengan nilai-nilai model birokrasi; karena itu dinamakan neobirokratis. Model birokrasi menekankan struktur, pengendalian, dan prinsip-prinsip administrasi dengan unit analisa yang biasanya berupa kelompok kerja, instansi, departemen, atau pemerintahan-pemerintahan keseluruhan. Nilai-nilai yang akan dicapai adalah efektivitas, efisiensi, atau ekonomi. Keputusan merupakan unit analisa yang lebih umum, dengan proses pembuatan keputusan menjadi fokus sentralnya.

Pola pemikirannya bersifat ‘rasional’ yaitu keputusan-keputusan dibuat agar sebanyak mungkin mencapai tujuan tertentu. Sasaran-sasaran penelitian operasi, analisa sistem, analisa kebijakan, dan ilmu-ilmu manajemen pada pokoknya sama dengan sasaran-sasaran para teoritisi birokrasi. Administrasi negara kontemporer sebenarnya tidak sangat berbeda dalam berusaha mencapai produktivitas dengan metode-metode pengukuran dibanding dengan metode-metode struktur dan manajemen.

Pendekatan-pendekatan kontemporer jauh lebih ilmiah dan secara analitis lebih rumit, namun mereka masih mengejar nilai-nilai yang mendasari paradigma birokrasi klasik. Analisis-analisis kebijakan yang moderen dan pengukur-pengukur produktivitas bisa mempunyai logika yang sama lemahnya dengan yang terjadi pada paradigma birokrasi klasik. Pada waktu yang sama, juga jelas bahwa nilai-nilai asasi dari keputusan-keputusan rasional untuk mencapai efisiensi, ekonomi, dan efektivitas adalah dan senantiasa akan, sentral dalam setiap dialog normatif dalam bidang administrasi negara, dan tentu saja mereka juga sentral untuk administrasi negara baru.

3) Paradigma Model Institusi

Model institusi adalah hasil karya banyak ahli ilmu sosial pada tahun-tahun 1940-an, 1950-an, dan 1960-an. Dalam wujud dasarnya secara metodologis karya itu lebih keras daripada karya mereka yang mula-mula melukiskan birokrasi; karena itu penemuan-penemuannya akan memiliki kekuatan empiris yang lebih kuat. Model institusi adalah penjelmaan era behavioral, terutama dalam sosiologi dan ilmu politik. Versi yang permulaan dan secara empiris berharga dari model ini bisa didapatkan dalam studi-studi yang dihasilkan oleh Program Kasus Antar Universitas.

Para teoritisi institusi kurang berurusan dengan bagaimana cara merancangkan organisasi yang efisien, efektif, dan produktif, namun lebih dengan bagaimana menganalisa dan memahami birokrasi-birokrasi yang ada. Sarjana-sarjana administrasi negara yang masuk kategori institusi tampak agak kurang tertarik kepada bagaimana membuat pemerintahan yang lebih efisien, ekonomis, atau produktif dibanding dengan semata-mata menyelidiki betapa kompleksnya organisasi-organisasi berperilaku

Charles Lindbloom menyimpulkan bahwa birokrasi membuat keputusan-keputusan satu demi satu merupakan tawar menawar dan kompromi keputusan dari para elit kelompok dan menggerakkan pemerintahan secara sedikit demi sedikit ke arah sasaran yang kabur. Hanya melalui pengambilan keputusan satu demi satu, keahlian dan kecakapan birokrasi itu dapat diintegrasikan dengan kecenderungan kebijakan dan bias politik para pejabat yang terpilih. Dengan berlindung dibalik ‘penggambaran demokrasi’ mereka menjelaskan dan membenarkan kelemahan sitem demokrasi.

 

4) Paradigma Model Hubungan Kemanusiaan

Model hubungan kemanusiaan bagaimanapun juga merupakan suatu reaksi terhadap model-model birokrasi klasik dan model neobirokrasi. Penekanan atas pengendalian, struktur, efisiensi, ekonomi, dan rasionalitas dalam teori birokrasi sesungguhnya mengundang berkembangnya gerakan-gerakan kemanusiaan. Bila dilacak sampai kepada percobaan Hawthon dan karya-karya Helton Mayo serta kolega-koleganya, gerakan hubungan kemanusiaan talah berkembang menjadi teori bangunan teori yang amat empiris dan betul-betul berdasar penelitian.

Penerapan model kemanusiaan pada pokoknya terwujud dalam dinamika kelompok, latihan kepekaan (sensitiviti training), dan pengembangan organisasi. Penekanan dalam gerakan-gerakan latihan ini jelas mengungkapkan nilai-nilai yang mendasari model hubungan kemanusiaan: partisipasi pekerja dan klien dalam pembuatan keputusan, pengurangan dalam diferensiasi status, pengurangan dalam persaingan antar perseorangan, dan penekanan pada keterbukaan, kejujuran, aktualisasi diri, dan kepuasan umum pekerja. Model-model birokrasi klasik dan neobirokrasi (dengan kemungkinan kekecualian para teoritis keputusan rasional) jelas merupakan pelukisan empiris yang jujur atas administrasi negara. Akan tetapi ada cukup pertanyaan mengenai dampak model hubungan kemanusiaan terhadap administrasi pemerintahan.

5) Paradigma Model Pilihan Publik

Versi modern dari ilmu ekonomi politik sekarang biasanya ditunjukan sebagai “ ilmu ekonomi nonpasar” atau “pendekatan publik”. Perangkat pengetahuan ini kaya dengan tradisi dan keketaatan intelektual, tetapi agak miskin dengan bukti-bukti empiris. Sekalipun demikian para teoritisi pilihan publik telah dan akan terus punya pengaruh penting terhadap administrasi negara Amerika. Dalam bukunya The Intellectual Crisis in American Public Administration karya Vincent Ostrom, dia membandingkan sudut pandangan administrasi negara yang dikembangkan oleh Woodrow Willson, yang dia sebut teori birokrasi, dengan sudut pandangan para teoritisi pilihan publik, yang dia sebut suatu “paradigma administrasi demokrasi”.

Dalam penilaian Ostrom, sudut pandang Wilson merupakan suatu keberangkatan yang bersemangat dari sudut pandang Hamilton-Madison tentang hakekat pemerintahan. Namun keduanya dapat dilacak lebih langsung pada filsafat politik Hobbes. Paradigma Willson, atau paradigma birokratis, mempunyai komponen-komponen berikut: akan senantiasa ada pusat kekuasaan yang dominan dalam setiap sistem pemerintahan.

Lapangan politik menetapkan tugas untuk administrsi, tetapi lapangan administrasi terletak diluar lingkup yang wajar dari politik. Kesempurnaan dalam tatanan-tatanan hirarki dari kepegawaian negeri yang secara profesional terlatih memberikan kondisi-kondisi struktural yang perlu untuk administrasi yang “baik”, dan kesempurnaan administrasi yang “baik” sebagaimana dinyatakan merupakan suatu kondisi yang perlu untuk modernitas dalam peradaban manusia dan untuk kemajuan kesejahteraan manusia dan masing-masing masa memiliki ciri tersendiri.

 

C.       PARADIGMA ADM. NEGARA MENURUT GOLEMBIEWSKI

Golembiewski dalam Thoha (2008:18) : “paradigma dalam administrasi hanya dapat dimengerti dalam hubungannya dengan istilah-istilah lokus dan fokusnya”. Golembiewski lebih menegaskan pendapat Henry bahwa  memahami administrasi negara melalui pemahaman paradigma akan sampai kepada pengetahuan tentang lokus dan fokus dari bidang yang digeluti, sehingga administrasi negara akan dapat lebih dipahami secara spesifik.

Upaya pemahaman dan menganalisis terhadap perkembangan ilmu administrasi negara ini telah dilakukan dengan berbagai cara, seperti yang dilakukan oleh Golembiewski dalam Kartasasmita (1997:19) :

Melalui metode pendekatan matriks locus dan focus yang menghasilkan empat fase dalam perkembangan ilmu administrasi negara. Fase-fase tersebut adalah :

 (1) fase perbedaan analitik politik dari administrasi,

 (2)  fase perbedaan konkrit politik dari administrasi,

 (3) fase ilmu manajemen, dan

 (4) fase orientasi terhadap kebijakan publik.

Dan tiga paradigma komprehensif dalam perkembangan ilmu administrasi negara, yaitu :

 (1) paradigma tradisional,

 (2) paradigma sosial psikologi, dan

 (3) paradigma kemanusiaan (humanist/ systemics).

Berdasarkan pendapat Golembiewski tentang pendekatan matriks lokus dan fokus, perkembangan ilmu administrasi negara dapat diklasifikasikan ke dalam empat fase. Hal ini penting diketahui agar kronologis perkembangan administrasi negara dan sumbangannya terhadap kehidupan berbangsa dan bernegara dapat terlacak dari waktu ke waktu.