sejarah dan perkembangan administrasi publik

 

BAB I

PENDAHULUAN

1. LATAR BELAKANG

Sejarah Perkembangan Ilmu Administrasi Publik sebelum Wilson Pemikiran Confucius, Plato, Aristoteles, Marchiavelli, Montesquieu, Rousseu, Bonnin, Hegel, Vivien, Mil sudah mengenal administrasi publik dimana salah satu prinsip yang disampaikan pelayanan publik harus memiliki moralitas yang baik (Pihak yang memerintah) harus memberi contoh yang baik pada pihak yang diperintah.

Sejak Woodrow Wilson “menggegerkan” publik Amerika Serikat melalui tulisannya yang berjudul The Study of Administration (1887) pada jurnal Political Science Quarterly, administrasi negara[1] mulai berkembang sampai ke antero dunia, termasuk ke Indonesia. Sejak dekade 1990an, administrasi negara telah berkembang pesat dibandingkan zamannya Wilson. Tidak bisa dipungkiri bahwa perkembangan ilmu administrasi negara begitu masif terjadi di negara asalnya Amerika Serikat dan negara-negara Anglo-Saxon lainnya seperti Inggris, Kanada, Australia dan Selandia Baru. Sedangkan di negara-negara berkembang, dinamika administrasi negara tidak begitu intens karena masih kuatnya kontrol politik, birokrasi dan budaya.

Sebenarnya, jauh sebelum Wilson menulis tentang The Study of Administration, administrasi negara itu sudah ada sejak abad ke-15. Namun, praktik administrasi Negara sudah ada sejak dikenalnya Negara Kota di Athena jauh sebelum abad ke-15. Untuk mengurus dan melaksanakan pemerintahan, tentu membutuhkan administrator publik yang handal, administrator inilah yang sekarang dikenal dengan birokrasi. Perbedaannya adalah permasalahan publik pada masa itu belum sekompleks sekarang sehingga tugas dan fungsi administrasi negara belum terlalu menonjol.

1. RUMUSAN MASALAH

Bahasan-bahasan yang akan di jelaskan agar mudah dipahami mengenai Sejarah Perkembangan Administrasi Publik Sebelum Wilson, diantaranya :

1. Bagaimana sejarah perkembangan Admisnistrasi Publik ?
2. Bagaimana pengaruh Administrasi terhadap ilmu disipilin lain ?
3. Bagaimana arah perkembangan ilmu Adminsitrasi Publik ?

 

1. TUJUAN PENULISAN
2. Mampu Mengetahui sejarah perkembangan Administrasi Publik .
3. Mampu Mengungkapkan pengaruh Administrasi terhadap ilmu disiplin lain.
4. Mampu Menjelaskan arah perkembangan ilmu Administrasi Publik.

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

 

BAB II

PEMBAHASAN

1. Sejarah Perkembangan Administrasi Publik Sebelum Wilson

 

1. Pre Generation (Sampai sebelum 1885)

Dalam Administrasi Publik Pra Generasi  termasuk para pemikir seperti plato, aristoteles dan Machiavelli. Masa ini merujuk pada kondisi yang ada di daratan Eropa. Pada masa ini sampai dengan kelahiran konsep Negara Bangsa, penekanan Administrasi Publik didasarkan pada prinsip permaslahan moral dan kehidupan politik serata pada organisasi dari Administrasi Publik.

Abad I (Pencerahan), terdapat tiga tokoh yaitu plato, Aristoteles dan Machiavelli mnciptakan sebuah dasar pemikiran bahwa Memiliki etika pelayanan publik dalam prinsip pelayanan pada Pengawasan kota, wilayah/agora, tempat ibadah (Plato) dan kemudian ditambah pengawasan daerah pedalaman/ pedesaan oleh Aristoteles. Abad XIV – XVII (Kegelapan), Pada abad ini ilmu tidak berkembang kareana adanya doktrin gereja. Abad XVIII – XIX (Pencerahan Kembali/Renaisance)

2. First Generation (1885 – 1936)

Di daratan Eropa, Wina oleh Lorenz Van Stein (1855) yang dikenal sebagai Bapak pendiri Ilmu Administrasi. Perkembangan ilmu Administrasi di Eropa berorientasi pada legal approach. DiAmerika,  Oleh Thomas Woodrow Wilson ( 1856 – 1924) yang dikenal sebagai Bapak pengembang ilmu adminitrasi. Perkembangan Ilmu Administrasi diAmerika berorientasi pada management Approach. Wilson dalam Bukunya yang berjudul “ The Study Of Administration” mengemukakan 4 (empat) konsep yaitu:

1. Dikotomi Politik –Administrasi.
2. Prinsip-prinsip Administrasi
3. Analisis pebandingan antara organisasi politik dan privat melalui skema politik
4. Pencapaian manajemen yang efektif malaui pemberian pelatihan – pelatihan pada pegawai negeri dan dengan menilai kualitas mereka.

Tulisan Wilson yang berjudul “ The Study Of Administration” dikenal dengan tonggak perkembangan Keilmuan Administrasi.

3. Second Generation ( 1937 – 1945)

Pada generasi kedua diwarnai oleh dua tokoh yaitu Gulick dan Urwick yang merupakan pendiri Ilmu Administrasi dengan mengintegrasikan ide dari Henri Fayol kedalam teori komprehensif Administrasi. Mereka percaya bahwa pemikiran Fayol menawarkan perlakuan yang sistematis dalam manajemendan bisa diaplikasikan dengan baik pada manejemen perusahaan maupun untuk ilmu administrasi. Dua disiplin ilmu Gulick dan Quwick tidak perlu dipisahkan melainkan menjadi sebuah ilmu tunggal dari adminstrasi yang melewati batas-batas antara sektor privat dan sektor publik dimana dalam perkembangan selanjutnya Ilmu Administrasi lebih memfokuskan pada organisasi pemerintahan. Alasan- alasan yang menjadi dasar Ilmu Administrasi pada saat itu mayoritas berasal dari 14 prinsip dasar dari Fayol.

4. Third Generation ( setelah 1945)

Generasi ketiga dari Administrasi Publik model klasik muncul dengan mempertanyakan ide dari Wilson dan generasi kedua. Pada awalnya pembedaan politik dan administrasi sangat dipertimbangkan oleh generasi ketiga, namun demikian diskusi terus berlanjut. Perkembangan selanjutnya, sebagai akibat dari gagalnya intervensi Amerika di Vietnam dan juga skandal Watergate membuat politik mulai diragukan, dan baru ditahun 1980-an terdapat pertimbanagn yang baik kembali terhadap birokrasi dimana Administrasi Publik harus memisahkan diri dari politik.

Pre Generation, First Generation, Second Generation dan Third Generation disebut sebagai Old Public Administration

1. Pengaruh Administrasi Publik Menjadi Disiplin Ilmu

Pada perkembangan administrasi sebagai disiplin Ilmu mengalami beberapa proses pergantian cara pandang. Menurut Nicholas Henry (publicAdministration and public affairs) menyatakan terdapat krisis definisi administrasi dalam administrasi negara dan lebih jauh Henry menyarankan bahwa pemahaman administrasi bisa dipahami lewat paradigma Henry mengutip pendapat Robert T. Golembiewski Bahwa standar disiplin ilmu mencakup Locus dan Focus

Administrasi publik  menjadi disiplin ilmu, Locus adalah letak/kelembagaan dari administrasi berada, sedangkan focus adalah sasaran spesialisasi dari bidang studi.  Robert T. Golimbiewski menyatakan paradigma administrasi negara akan dapat dimengerti dalam hubungannya dengan istilah Locus dan Focus tersebut.

1. Paradigma I : Dikotomi Politik- Administrasi (1900-1926)

Frank J Goodnow dan Leonard D White dalam bukunya Politics and Administrationmenyatakan dua fungsi pokok dari pemerintah yang berbeda:

1. Fungsi politik yang melahirkan  kebijaksanaan  atau  keinginan negara,
2. Fungsi administrasi   yang   berhubungan   dengan    pelaksanaan kebijakan negara.

Penekanan pada Paradigma ini terletak pada Locusnya, menurut Goodnow Locusnyaberpusat pada (government Bureucracy) birokrasi Pemerintahan. SedangkanFocusnya yaitu metode apa yang akan dibahas dalam administrasi publik kurang dibahas secara jelas. administrasi negara memperoleh legitimasi akademiknya lewat lahirnya Introduction To the study of Public Administration oleh Leoanard D White yang menyatakan dengan tegas bahwa politik seharusnya tidak ikut mencampuri administrasi, dan administrasi negara harus bersifat studi ilmiah yang bersifat bebas nilai.

2. Paradigma II : Prinsip-Prinsip administrasi Negara (1927-1937)

Di awali dengan terbitnya Principles of  Public Adminisration karya W F Willoughby.Pada fase ini administrasi diwarnai oleh berbagai macam kontribusi dari bidang-bidang lain seperti industri dan manajemen, berbagai bidang inilah yang membawa dampak yang besar pada timbulnya prinsip-prinsip administrasi.

Prinsip-prinsip tersebut yang menjadi Focus kajian administrasi publik. sedangkan Locus dari paradigma ini kurang ditekankan karena  esensi prinsip-prinsip tersebut, dimana dalam kenyataan bahwa prinsip itu bisa terjadi pada semua tatanan, lingkungan, misi atau kerangka institusi, ataupun kebudayaan, dengan demikian administrasi bisa hidup dimanapun asalkan Prinsip-prinsip tersebut dipatuhi. Pada paradigma kedua ini pengaruh manajemen Klasik sangat besar Tokoh-tokohnya adalah :

F.W Taylor yang menuangkan 4 prinsip dasar yaitu ;

1. Perlu mengembangkan ilmu manajemen sejati untuk memperoleh kinerka terbaik.
2. Perlu dilakukukan proses seleksi pegawai ilmiah agar mereka bisa tanggung jawan dengan kerjanya.
3. perlu ada pendidikan dan pengembangan pada pegawai secara ilmiah.
4. Perlu kerjasama yang intim antara pegawai dan atasan (prinsip management ilmiahTaylor). Kemudian disempurnakan oleh Fayol dan Gullick dan Urwick.

 

3. Paradigma III : Administrasi Negara Sebagai Ilmu Politik (1950-1970)

Menurut Herbert Simon (The Poverb Administration) Prinsip Managemen ilmiah tidak menjelaskan makna “Public” dari “Public Administration“ menurut Simon bahwa tidak menjelaskan apa yang seharusnya dilakukan oleh administrator publik terutama dalam decision making. Kritik Simon ini kemudian menghidupkan kembali perdebatan Dikotomi administrasi dan Politik.

Kemudian muncullah pendapat Morstein-Mark (element Of Public Administration)yang kemudian kembali mempertanyakan pemisahan politik dan ekonomi sebagai suatu hal yang tidak realistik dan tidak mungkin

4. Paradigma IV : Administrasi Negara Sebagai Administrasi (1956-1970)

Istilah Administrative Science digunakan dalam paradigma IV ini untuk menunjukkan isi dan focus pembicaraan, sebagai suatu paradigma pada fase ini Ilmu administrasi hanya menekankan pada  focus tetapi tidak pada locusnya, ia menawarkan teknik-teknik yang memerlukan keahlian dan spesialisasi, pengembangan paradigma ke-4 ini bukannya tanpa hambatan, banyak persoalan yang harus dijawab seperti misal adalah apakah jika fokus tunggal telah dipilih oleh administrasi negara yakni ilmu administrasi, apakah ia berhak bicara tentang publik (negara) dalam administrasi tersebut dan banyak persoalan lainnya.

5. Paradigma V : Administrasi Negara sebagai Administrasi Negara (1970)

Pemikiran Herbert Simon tentang perlunya dua aspek yang perlu dikembangkan dalam disiplin administrasi negara:

1. Ahli administrasi negara meminati pengembangan suatu ilmu administrasi negara yang murni.
2. satu kelompok yang lebih besar meminati persoalan-persolan mengenai kebijaksanaan publik.

Lebih dari itu administrasi negara lebih fokus ranah-ranah ilmu kebijaksanaan (Policy Science) dan cara pengukuran dari hasil- hasil kebijaksanan  yang telah dibuat, aspek perhatian ini dapat dianggap sebagi mata rantai yang menghubungkan antara fokus administrasi negara dengan locusnya. Fokusnya adalah teori-teori organisasi, public policy dan teknik administrasi ataupun manajemen yang sudah maju, sedangkanlocusnya ialah pada birokrasi pemerintahan dan persoalan-persoalan masyarakat(Public Affairs).  Selain Pendapat Henry diatas  banyak tokoh yang punya sudut pandang berbeda dalam menjelaskan perkembangan Ilmu administrasi publik

 

1. Arah Perkembangan Administrasi Publik.

 

1. New Public Management (11980-1990)

Setelah perkembangan Ilmu Administrasi  pada tahun 1980-an kemudian berkembang lagi menjadi  New Public Management khususnya di New Zealand,Australia, Inggris dan Amerika sebagai akibat dari munculnya krisis kesejahteraan negara. Paradigma ini kemudian menyebar secara luas khususnya ditahun 1990-an disebabkan adanya promosi dari lembaga internasional seperti Bank Dunia, IMF, Sekretariat Negara Persemakmuran dan kelompok- kelompok konsultan manajemen

Paradigma NPM ini muncul disebabkan sejumlah kekuatan baik dinegara maju maupun dinegara berkembang . Di negara maju memiliki perkembangan dibidang ekonomi, social, politik dan lingkungan administrative secara bersama – sama mendorong terjadinya perubhan radikal dalam sistem manajemen dan Administrasi Publik. Sasaran utama dari perubahan yang diinginkan adalah peningkatan cara pengelolaan pemerintah dan penyampaian pelayanan pada masyarakat dengan penekanan pada efisiensi, ekonomi dan efektivitas. Kemunculan NPM dinegara berkembang hampir sama dengan negara maju yang dilatar belakangi oleh faktor- faktor krisis ekonomi dan keuangan, penyesuaian struktur dan kondisional konteks manajemen dan administrasi Publik, serta konteks politik bagi adanya reformasi.

Dalam NPM menyediakan banyak pilihan untuk mencapai biaya yang efektif dalm penyampaian barang public seperti adanya organisasi yang terpisah untuk kebijakan dan implementasi, kontrak kerja , pasar internal, sub-kontrak dan metode lainnya. NPM memiliki focus yang kuat terhadap organisasi internalnya diman berusaha memperbaiki kinerja organisasi sektor public dengan metode yang digunakan oleh sektor privat.

Terdapat sejumlah prinsip dasar dari NPM berdasarkan pendapat dari sejumlah ahli sebagaimana uraian berikut (Hoods 1991 dan Owens 1998 dalam Oluwu, 2002, serta Borins and Warrington 1996 dalam Samaratunge and Bennington, 2002) :

1. Penanganan oleh manajemen professional.

Artinya, biarlah manajer yang mengelola. Prinsip ini memperkenalkan akan adanya kebutuhan bagi pengelolaan yang professional di tingkat atas, dan manajer professional ini harus diberikan kewenangan yang besar dalam mengelola dari pada hanya sekedar menjadi administrator yang fungsinya hanya mengadministrasikan aturan. Jika memungkinkan, posisi dari manajer ini harus berdasarkan kontrak khususnya untuk mampu memberikan jawaban terhadap hasil-hasil tertentu yang ditentukan secara politis. Pola kontrak yang semacam ini membawa perubahan yang mendasar dalam pengorganisasian manajemen sumberdaya manusia di sector public.

1. Keberadaan standard an ukuran kerja

Salah satu perangkat penting dalam mengimplementasikan manajemen professional adalah melalui pendefinisian secara jelas terhadap tujuan, target, dan indicator keberhasilan. Lebih disukai dalam bentuk kuantitatif serta pembenaran berdasarkan akuntabilitas yang lebih besar terhadap penggunaan sumberdaya.

1. Penekanan pada pengawasan keluaran dan manajemen wirausaha

Hal ini dilakukan melalui mekanisme kinerja dan anggaran berdasarkan program serta melalui perencanaan jangka panjang dan penggunaan manajemen stratejik pada organisasi. Manajemen stratejik memfokuskan pada perubahan tujuan yang harus dicapai oleh organisasi dalam situasi perubahan lingkungan yang dinamis melalui analisa SWOT.

1. Unit yang tidak mengumpul

Organisasi dibagi kedalam unit-unit korporasi yang terpisah dan dengan kontrak kinerja yang terpisah dengan tujuan memisahkan kebijakan dari unit operasional.

1. Kompetisi dalam pelayanan public

Penerapan prinsip pasar  ke dalam sector public dilakukan melalui privatisasi, komersialisasi dan tes pasar (tender versus penyediaan oleh birokrasi). Dengan memisahkan antara penyedia (otoritas legal) dari produksi (transformasi teknis dari input menjadi output), maka rivalitas dari produsen yang berbeda dapat digunakan untuk mengurangi biaya dan meningkatkan standar.

1. Penekanan pada gaya sector privat dalam praktek manajemen.

Idenya adalah memindahkan etika pelayanan public dari gaya militer menjadi lebih fleksibel dalam merekrut dan memberikan penghargaan seperti evaluasi kinerja dan gaji yang sesuai kinerja

1. Penekanan yang lebih besar pada disiplin dan penghematan.

Dilakukan melalui pemotongan biaya langsung, peningkatan disiplin pekerja, pembatasan biaya keluhan serta penggunaan teknologi komunikasi dan informasi.

 

2. New Public Service(1990- sekarang)

New Public Service merupakan perkembangan lebih lanjut dari New Public Manajemen pada 1990-an yaitu setelah Administrasi publik mengusung konsep pemerintahan yang efisien dengan banyak pilihan untuk mencapainya kemudian Administrasi berkembang menjadi lebih inovatif .

Secara praktek, gerakan manajerialis memperoleh pengaruh besar dalam reformasi administrasi publik di berbagai negara maju, seperti Selandia Baru, Australia, Inggris, dan Amerika Serikat. Di Inggris, reformasi administrasi publik dijalankan sejak masa PM Margaret Thatcher. Dukungan intelektual dalam gerakan ini di Inggris tampak dari karya Emmanual Savas dengan “Privatization”nya, Normann Flynn dengan “Public Sector Management”nya. Di Amerika Serikat, gerakan ini memperoleh popularitas besar berkat karya terkenal David Osborne dan Ted Gaebler, Reinventing Government. Gerakan ini menyebar ke seluruh dunia sehingga menjadi inspirasi utama di banyak negara dalam mereformasi administrasi publik baik dengan melakukan privatisasi gaya Inggris atau dengan gerakan mewirausahakan birokrasi gaya Amerika Serikat.

Perspektif ini menekankan penggunaan mekanisme dan terminologi pasar sehingga memandang hubungan antara badan-badan publik dengan pelanggannya sebagai layaknya transaksi yang terjadi antara penjual dan pembeli. Peran manajer publik berubah karena ditantang untuk selalu menemukan cara-cara baru dan inovatif dalam mencapai tujuan, atau menswastakan berbagai fungsi yang semula dijalankan oleh pemerintah. Manajer publik didesak untuk “mengarahkan bukannya mengayuh,” yang bermakna bahwa beban pelayanan publik tidak dijalankan sendiri tetapi sebisa mungkin didorong untuk dijalankan oleh pihak lain melalui mekanisme pasar. Dengan demikian manajer publik memusatkan perhatian pada akuntabilitas kepada pelanggan dan kinerja tinggi, restrukturisasi badanbadan publik, mendefinisi ulang misi organisasi, menyederhanakan proses administrasi, dan mendesentralisasi pembuatan keputusan.

Menurut Denhardt dan Denhardt, karena pemilik kepentingan publik yang sebenarnya adalah masyarakat maka administrator publik seharusnya memusatkan perhatiannya pada tanggung jawab melayani dan memberdayakan warga negara melalui pengelolaan organisasi publik dan implementasi kebijakan publik. Perubahan orientasi tentang posisi warga negara, nilai yang dikedepankan, dan peran pemerintah ini memunculkan perspektif baru administrasi publik yang disebut sebagai New Public Service.

Perspektif new public service mengawali pandangannya dari pengakuan atas warga negara dan posisinya yang sangat penting bagi kepemerintahan demokratis. Jati diri warga negara tidak hanya dipandang sebagai semata persoalan kepentingan pribadi (self interest) namun juga melibatkan nilai, kepercayaan, dan kepedulian terhadap orang lain. Warga negara diposisikan sebagai pemilik pemerintahan (owners of government) dan mampu bertindak secara bersama-sama mencapai sesuatu yang lebih baik. Kepentingan public tidak lagi dipandang sebagai agregasi kepentingan pribadi melainkan sebagai hasil dialog dan keterlibatan publik dalam mencari nilai bersama dan kepentingan bersama. Perspektif new public service menghendaki peran administrator publik untuk melibatkan masyarakat dalam pemerintahan dan bertugas untuk melayani masyarakat.

Dalam menjalankan tugas tersebut, administrator publik menyadari adanya beberapa lapisan kompleks tanggung jawab, etika, dan akuntabilitas dalam suatu sistem demokrasi. Administrator yang bertanggung jawab harus melibatkan masyarakat tidak hanya dalam perencanaan tetapi juga pelaksanaan program guna mencapai tujuan-tujuan masyarakat. Hal ini harus dilakukan tidak saja karena untuk menciptakan pemerintahan yang lebih baik tetapi juga sesuai dengan nilai-nilai demokrasi. Dengan demikian, pekerjaan administrator publik tidak lagi mengarahkan atau memanipulasi insentif tetapi pelayanan kepada masyarakat.

 

Perspektif new public service membawa angin perubahan dalam administrasi publik. Perubahan ini pada dasarnya menyangkut perubahan dalam cara memandang masyarakat dalam proses pemerintahan, perubahan dalam memandang apa yang dimaksud dengan kepentingan masyarakat, perubahan dalam cara bagaimana kepentingan tersebut diselenggarakan, dan perubahan dalam bagaimana administrator publik menjalankan tugas memenuhi kepentingan publik. Perspektif ini mengedepankan posisi masyarakat sebagai warga negara dalam konteks penyelenggaraan pemerintahan. Perspektif ini membawa upaya demokratisasi administrasi publik. Pelayanan kepada masyarakat merupakan tugas utama bagi administrator publik sekaligus sebagai fasilitator bagi perumusan kepentingan publik dan partisipasi masyarakat dalam pemerintahan. Perspektif ini juga mengakui bahkan menuntut adanya partisipasi masyarakat dalam berbagai jenjang pemerintahan, termasuk daerah. Dalam penyelenggaraan pemerintahan lokal, partisipasi masyarakat merupakan unsur penting dalam perspektif new public service, yang merupakan perspektif baru dalam administrasi publik. Penyelenggaraan pemerintahan daerah secara partisipatoris pada dasarnya dapat dilakukan dengan berbagai cara. Norton menjelaskan bahwa ada empat bentuk partisipasi masyarakat dalam praktek pemerintahan daerah di seluruh dunia. Pertama adalah referenda yang dilaksanakan untuk mengambil keputusan terhadap isu-isu vital di daerah tersebut. Kedua adalah konsultasi dan kerjasama dengan masyarakat sesuai kebutuhan dan tuntutan lokal. Ketiga adalah penempatan pejabat lokal yang diisi berdasarkan prosedur pemilihan (elected member) sebagai bentuk pemerintahan perwakilan sehingga para pejabat memiliki akuntabilitas yang lebih besar kepada masyarakat. Keempat adalah melakukan desentralisasi kepada unit-unit pemerintahan yang lebih kecil dalam lingkup daerah itu sendiri. Bentuk yang keempat ini seringkali disebut dengan decentralization within cities.

Desentralisasi dalam bentuk partisipasi yang keempat tersebut dapat diterjemahkan secara luas sehingga meliputi desentralisasi secara politis, administratif, fungsional, maupun ekonomis. Desentralisasi secara ekonomis berarti terjadi pembentukan badan usaha milik daerah atau penyerahan sebagaian fungsi pemerintah daerah kepada usaha swasta. Desentralisasi secara fungsional berarti pembentukan lembaga fungsional untuk menjalan urusan tertentu dari pemerintah daerah. Dalam kebijakan pemerintahan daerah di Indonesia, decentralization within cities diterjemahkan secara langsung dalam dua pengertian yakni desentralisasi secara administratif dan politik.